惠山模式：國企和平台公司改革探索

中國國際經濟咨詢有限公司  薄偉康 | 田鵬

核心觀點：地方政府債務是地方經濟社會發展的雙刃劍，尤其疫情常态化的壓力下，政府舉債規模越來越大，如何整合、盤活、有效利用資産、防範和化解債務風險，長期困擾着各地方政府。無錫市惠山區通過“1+N”國企改革，實現了融資平台公司資産重組與市場化轉型，爲這一難題的探索提供了實踐參考。

近幾年，不少地方政府債務尤其是隐性債務規模龐大，資金鏈條高度緊張，債務風險事件頻發，政府深受困擾。地方債務問題成因複雜，在财力有限，中央和地方财權事責匹配不平衡的情況下，一方面，顯性和隐性負債爲地方經濟社會快速發展和城鄉面貌巨變籌集了巨量資金；另一方面，很多地方也深受過度負債、寅吃卯糧、債務久期結構不合理、流動性風險突出等問題的拖累，甚至積重難返。

地方債務積累與資産的形成通常是硬币的兩面。多年來，在背負巨額債務的同時，地方政府也積累、掌握了規模可觀的資産。因此，如何整合、盤活、有效利用資産，平穩緩釋、化解債務風險，同時爲未來經濟社會發展增效賦能，成爲地方政府的一個待解難題。中國國際經濟咨詢公司（以下簡稱“中信咨詢”）作爲中信集團成立最早的子公司，與無錫市惠山區共同探索地方國企和平台公司改革轉型的“惠山模式”，取得了明顯成效，以下試做探讨。

一、改革前國企和平台公司存在的問題

江蘇省無錫市惠山區，即原著名的“華夏第一縣”—無錫縣，既是中國近代民族工業，也是上世紀八十年代鄉鎮企業“蘇南模式”的發祥地之一。惠山區上世紀八十年代以來就是地方國有、集體經濟發達的地區。随着城鎮化快速發展，政府在基礎設施及公共服務領域投入巨大，承擔投融資職能的平台公司不斷湧現，在區級和鄉鎮街道一級逐漸形成了地方國企、集體企業、平台公司數量衆多、并存發展的格局。同時，也累積了衆多複雜的問題。

一是企業數量多。自2008年後，融資平台公司爆發式增長，惠山區鄉鎮經濟實力發達，随着新型城鎮化建設的不斷推進，區級和鄉鎮街道級平台公司數量激增，兩級政府最多時共有140多家平台公司、國有企業和全民所有制企業。

二是定位擰。政府在使用地方國企、平台公司、集體企業承擔大量建設和投融資任務的過程中，形成了盤根錯節的政企關系。企業成爲政府延伸的手足，政府有時是企業的所有者，有時是企業的監管者，有時是企業的客戶，有時又是企業的債權人或債務人，有時還被視爲企業債務的隐性擔保人。結果形成了企業“非企業的企業，非政府的政府”的錯亂角色定位。

三是管理亂。企業定位的錯亂必然帶來管理的混亂。政府無法有效清晰地扮演出資人和監管者的角色，企業的行爲也不是單純的經營行爲，經常是政府行政行爲的延伸。疊加區、鄉鎮兩級政府管理和幹預下的投融資行爲以及複雜的資産交叉、股權代持、互聯互保和債權債務關系，不可避免地形成了政府有各種“管”，又有各種“沒管”；企業在“被管”，又有各種沒能“被管”的混亂局面。導緻公共設施和公共服務投、融、建、管的混亂和漏洞。

四是資産和債務關系複雜。企業在行政指揮棒下運行，通常情況下指揮棒還不隻一個，掌管指揮棒的人、指揮的方向、力度和節奏也會經常變化。導緻企業經營難以遵循市場規則，按法律和合同約定進行，從而形成政府和企業之間、企業和企業之間複雜的資産、債權、債務、擔保關系。

五是信用低。因爲企業數量衆多，導緻單個企業普遍實力較弱，市場信用評級低，資産運營效益差。加上國家政策要求政企信用脫鈎，融資平台的信用評級普遍較低，可利用的融資渠道和金融工具較少，融資難、融資貴是其常态。

六是空殼多。不少平台公司存在空殼化經營的情況，甚至缺少經營團隊和經營實體。在平台債務規模居高不下的情況下，主要依靠通過再融資和政府資金支持内部供血維持正常運轉。管理人員專業能力和經營能力較弱，也缺乏市場化經營所需的專業團隊和人才積累。

這些問題帶來的不良後果顯而易見，針對國企和平台公司的市場化改革勢在必行。

二、“1+N”的總體改革方案

自2018年起，中信咨詢由公司長三角一體化研究院具體承擔，和惠山區政府合作推進平台市場化轉型和國企改革咨詢工作。通過對各類企業深入的盡職調查，梳理資産、債務、業務、經營管理等各方面情況，在此基礎上提出了平台公司轉型和國企改革的“1+N”方案以及實施步驟。

方案以實現産城融一體化協調發展爲目标，以國家國企改革相關政策爲依據，以市場化爲方向，在國資管理、企業經營、地方經濟發展和公共服務供給方面，尋找政府和市場協調的最佳平衡點。在融資方面，通過市場化運作提升土地綜合開發、基礎設施建設和城市運營服務等領域的城市發展水平，增強城市發展能級。在投資方面，加強對新興戰略産業投資、産業金融服務的協同帶動效應，助推産業高質量發展，努力實現城市建設和産業發展的良好互動。

所謂“1”，是指在區級層面組建1個投資運營平台，即惠山區國有投資控股集團（以下簡稱“國控集團”），以國控集團爲核心，整合區級國有企業、平台公司相關資産資源，對全區行政事業單位經營性資産、資源進行歸集使用和特許管理，對區屬同質或關聯企業進行專業化重組，實現區、鄉鎮、街道聯動、資源統一配置和債務綜合管控。國控集團作爲區本級“1”号核心主體企業，着眼于解決區級融資平台數量過多、業務發展模式單一、财政依賴度高、債務壓力大等問題，結合區屬國有企業應承擔的經濟發展和社會責任，合理搭建公司轉型後的主營業務闆塊，提出在城市綜合開發運營、産業金融服務和資産管理等領域重點布局。

所謂“N”，目前對應的數字是“7”。是指按照三級管理架構的設計，在縱向上細化出城市建設公司、公共服務公司、城市運營公司、資産管理公司、産業投資管理公司、産業金融服務公司、産業基金投資公司7個二級子公司，相關領域衆多的平台公司和國有企業合并同類項整合到7個專業公司之下。這樣，國控集團履行惠山區範圍内國有資本投資運營職能，7家二級子公司作爲國控集團的全資子公司，分别承擔上述領域的投資、運營及管理業務，國控集團對7家公司予以相應的戰略管控和業務指導。三級子公司負責細分及專門領域的經營，具體做法是，由二級子公司出資設立或與其他國有企業、社會資本合資成立部分三級公司作爲具體業務或項目執行主體。例如，城市運營公司是國控集團的二級子公司，惠山文旅是城市運營公司出資設立的三級公司，負責文旅産業項目運營及錫西風光帶鄉村振興項目的具體投資及管理。

 “1+N”的模式，确立了國控集團的定位和發展方向，即以集團化管理、專業化經營和市場化運作的實際需求，建立并完善國有資本授權經營制度，明确國控集團依法享有本區域内與項目投融資、基礎設施建設、公共服務管理及産業發展相關的資産及資源的特許經營權和特定經營權。同時，也通過二級、三級子公司的設立構建了惠山區範圍内的國企和平台公司體系，承擔相應的經營和服務職能。

三、改革方案的實施

惠山區雖然地域範圍不大，但改革牽涉到區、鄉鎮（街道）兩級，以及100多家企業，涉及複雜的利益調整和組織管理重構，方案實施是整個改革轉型行動非常重要的一環。中信咨詢和惠山區相關單位一道主要做了以下工作。

一是析清資産、債務和管理關系。首先，中信咨詢項目組通過開展法律及财務盡職調查，對重組整合範圍内的相關國有企業及平台公司的資産及債務情況進行梳理，發現不少平台存在着資産不實、權屬不清的情況，在債務管理方面存在償債風險高、債權債務關系交叉、擔保情況多的問題，企業的經營性負債與政府隐性債務界定不清，償債主體與資金使用主體不一緻，部分企業存在股權代持等等。在此基礎上，項目組結合改革方案要求，提出了相關資産做實、權屬手續完善及債務管理合理化的建議，并針對盡調中存在的其他問題提出解決思路。

二是明确政企之間出資人、監管者關系。政府既是出資人，又是區域範圍内企業經營管理的監管者。國資辦履行國控集團的出資人職責，從加強國有資本布局、提高資本運作效率、優化資本收益管理、維護國有資本安全及全面加強黨的領導五個方面對惠山國控進行管理，在完善惠山國控法人治理結構和分類授權經營制度的基礎上，實現從“管人管事管資産”向“管資本”的轉變。國資辦作爲監管部門，也對國控集團及下屬二級、三級企業的重大經營事項依法進行監督。

三是理順國控集團内部管控關系。國控集團内部，則通過集團内部股權關系和分級授權等公司治理機制，對下屬二級和三級公司進行戰略管控和業務指導。集團本部作爲戰略決策和投資決策中心，圍繞産城融一體化發展的總要求，以追求集團公司總體戰略控制和協同效應的培育爲目标，二、三級子公司業務發展及項目執行則根據集團管控制度要求，自行執行經營決策和開展經營活動。

四是建立三級企業内部管理的各項規章制度。首先，按照集團管控總體要求，對各二級子公司的經營管理進行分級分類授權，充分體現子公司自主決策、獨立經營的特點，實現集團價值最大化的基礎上也兼顧各子公司靈活發展需要。其次，爲充分調動企業積極性和主動性，在集團内建立職業經理人制度，推進薪酬制度改革，完善集團内部相關考核及激勵機制。第三，結合國資監管要求和企業發展需要，爲惠山國控及其核心子公司建立并完善企業風險管理和内部控制體系。

四、改革取得的效果

經過一年多的努力，各項改革措施成果初現。

在國資管理方面，惠山區國有資産管理的頂層設計基本完成，區級平台公司經過重組整合，已形成了以惠山國控（外部評級AA+）爲核心主體，城市建設、公共服務、城市運營、産業金融多個業務闆塊并舉的新型地方國企轉型發展格局，通過對區屬平台公司的專業化重組和資源整合，實現了資金、資源的集約有效管理。

在國資管理及債務管控方面，全面梳理了平台公司債務類型、成本、期限結構，結合平台轉型方案落實全口徑債務化解方案，分類妥善處置隐性債務，債務化解工作取得了省、市兩級的高度認可。通過對平台公司開展重組整合，有效壓降了政府債務管理系統中平台公司的數量，解決了數量多和空殼多的問題；通過理順國資國企監管條線，對整合後的國控集團按照現代企業治理要求推進各項改革，解決了定位擰的問題；通過加強企業戰略規劃和管控體系建設，完善人才引進和培養機制，解決了管理亂的問題。

在業務布局和項目執行相關方面，結合資産劃轉和資源整合，對國控集團業務闆塊進行重新梳理，突出了城市建設、公共服務、城市運營和産業金融服務等業務領域，并進行業務布局規劃，解決了主業弱的問題；通過加強對經營性資産的整合和運營，打造穩定現金流，國控集團主體評級穩定在AA+，相關二級公司也獲得了AA評級，解決了信用低的問題；惠山國控承接的區域垃圾環衛一體化及管網運營一體化項目落地開工，鄉村振興及文旅産業投資運營工作穩步推進，通過與技術企業及産業資本的合資合作，環境綜合整治已成爲國控集團在土地開發、施工代建及城市運營之外新的核心業務，并在産業金融服務領域進行了積極探索和布局。

五、對地方國企改革和平台公司轉型的問題探讨

我們認爲，地方國企（平台公司）問題突出、政企關系、政府與市場關系錯位扭曲、投融資機制不順等是很多地方經濟發展和政府管理面臨的難題，“惠山模式”有助于解決這些深層次的問題，實現投融資機制、政企關系、政府和市場關系方面的“三個重構”。

（一）改革重構了地方投融資機制。過去，在制度限制地方政府負債，地方收入有限又承擔巨大發展任務的情況下，形成了地方政府依靠平台公司融資加杠杆、經營城市、土地财政爲主要特征的投融資機制，平台公司現象是這種機制的集中體現。惠山區通過改革，對平台公司進行重組整合，爲企業發展賦能增效，提高收入水平，減少對财政“輸血”模式的依賴，有效轉變了政府信用支撐下的傳統融資模式。同時，提高企業經營管理水平，通過資産整合、資源配置等手段，改善企業盈利能力和直接融資能力，強化國資支持下的“造血”功能，改革重構了地方投融資機制。

（二）改革重構了政企關系，破除“企不企、政不政”的問題。長期以來，地方國企和平台公司在承擔發展建設和投融資職能過程中，受行政指令指揮多于按市場需求和市場規律辦事，很多情況下甚至不需要去研究市場，造成企業經營與政府決策之間的界限模糊與角色混亂，資産、債務關系複雜、平台公司空殼化、虛拟化等問題。通過本次改革，厘清平台公司與政府及職能部門之間的權利義務關系，實現政府從管企業向管資本轉變，堅持政企分開、政資分開，依托産權關系和資本紐帶，在國資監管的大背景下，明确授權經營範圍，通過對業務的重整、資産的重組、法人治理結構的重塑，強化企業主體意識和自主經營決策能力，真正發揮平台公司作爲國有企業在地方經濟發展中的市場主體作用。

（三）改革重構了公共産品、商品與服務供給中政府與市場的關系。過去，平台公司是代政府行事，進行投資、建設、負債、收費，帶來前文所述的種種問題。通過改革，厘清資産權屬與經營權益，變行政指導模式爲契約合同行爲，将公共服務的投資經營及收益權授予企業，監督與績效考核職能歸位于扮演監管和出資人角色的政府及相關部門，從而使政府的歸政府，企業的歸企業。政府與企業之間是采購者和生産者的關系，是客戶和企業的關系，雙方的權力義務在法律的框架下通過合同來約定，橋歸橋、路歸路。

總的來說，“惠山模式”通過地方國企和融資平台公司資産重組與市場化轉型，圍繞産、城、融一體化協同發展，打造資源整合平台、資金集結平台、資産盤活平台、投融資管理平台、公共服務供給平台，形成地方“資源、資金、資産、資本”一體化經營運作的企業體系，提高了地方政府對國企和平台公司的管理水平，爲曆史債務化解建立了穩定的長效機制，也爲未來企業發展和當地經濟社會發展賦予了新的動能，對地方國企和平台公司轉型發展有較好的借鑒意義。

部分數據和内容來源于：《中國财政》雜志、中國國際經濟咨詢官方網站

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