深化國企改革在地方的實踐思考：“十四五”期間政府融資平台的轉型與發展
中國國際經濟咨詢有限公司 政府事務咨詢業務部 田鵬
概述：黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》中将優先發展農業農村，全面推進鄉村振興放到重要位置。堅持把解決好“三農”問題作爲全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化。
具體要求包括要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。深化國資國企改革，做強做優做大國有資本和國有企業。加快國有經濟布局優化和結構調整，發揮國有經濟戰略支撐作用。
地方政府融資平台作爲我國特定發展階段下、特定政策環境中、發揮特定發展作用的主體，在地方政府深化國資國企改革的具體工作中，始終是一個複雜又系統的問題。本文試從“十四五”背景下的政策環境及改革要求着手，對融資平台的轉型與發展進行簡要論述，尋求其市場化、實體化發展的方向與路徑。
一、 地方政府融資平台的發展背景與現狀
随着1994年财稅分稅制體制改革，地方政府的财權與事權不匹配的問題逐漸加大，各級地方政府爲快速、高效的實現城市建設與經濟發展，需要以有限的财力撬動更多的資本，政府融資平台的原始使命即使搭建政府與資本之間的橋梁，以實現政府-國企-市場-資本之間的協同發展與良性互動。在不同的經濟發展階段，平台起到了穩定經濟增長、支撐地方财政、推動區域發展的重要作用，尤其在2008年之後各級地方政府通過多種手段紛紛成立融資平台公司，省、市、區/縣甚至鎮一級充斥着大量的單純以獲取銀行貸款爲目的的融資平台公司，這一盲目發展也導緻着融資平台管理混亂、加大地方政府債務負擔、造成金融監管風險等多方面的問題。
“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，國際形勢與環境更加錯綜複雜，國内改革發展穩定任務更加艱巨繁重，特别是新冠肺炎疫情以來經濟發展經曆了嚴峻考驗。我國《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中明确指出：“發展方式粗放，不平衡、不協調、不可持續問題仍然突出，經濟增速換擋、結構調整陣痛、動能轉換困難相互交織，面臨穩增長、調結構、防風險、惠民生等多重挑戰。有效需求乏力和有效供給不足并存，結構性矛盾更加凸顯，傳統比較優勢減弱，創新能力不強，經濟下行壓力加大，财政收支矛盾更加突出，金融風險隐患增大。”十九大以來黨中央、國務院對于地方政府加強防範金融風險、規範政府債務管理工作的要求不斷提高，全國金融工作會議明确，各級地方黨委和政府要樹立正确政績觀，嚴控地方政府債務增量。中央經濟工作會議明确，防範化解重大風險爲今後三年的三大攻堅戰之首。中央經濟工作會議要求，切實加強地方政府債務管理。國務院常務會議多次強調，各地要落實屬地責任，堅決遏制違法違規舉債。在經濟下行時期靠投資驅動的經濟增長模式中，融資平台擔負着大量的政府投融資功能，承接了巨量的公益性項目與資産，融資規模與方式普遍缺乏系統有效的監督，容易造成債務規模失控，存在潛在的償債風險。由于絕大多數融資平台缺乏經營性現金流，存量債務償還隻能靠借新還舊或政府财政的隐性兜底，而新建項目的融資任務每年增加，存量債務累加的複利也在不斷增長，依托地方政府信用隐性擔保的融資平台模式危如累卵。
在這一背景下，地方政府紛紛秉持着防控存量不出險，推進增量不違規的原則，積極探索防風險與謀發展并重的改革道路，尋求激活存量的有效路徑和引入增量的合理架構：即尋求通過推動對政府融資平台的結構性調整，實現實體化、市場化發展；進一步通過融資平台負債端與資産端的有效對應，實現負債資産化；并在此基礎上通過多種方式挖掘有效資産的市場化運營收益，實現資産權益化；并通過對資産收益及經營權益的證券化，實現通過存量資産的證券化安排，調整債務結構。
二、 融資平台轉型發展的困境與意義
目前，國内市政基礎設施與公用事業領域尚未完成形成科學有效的使用者付費機制。即使已經建立收費機制的部分行業，收費标準普遍也遠不能彌補全部投資與運營成本。地方政府在經濟下行期對于城市建設、産業發展的需求又格外旺盛，政府投資依然是市政道路、園林綠化、環境治理、公共交通以及新型基礎設施的主要投資方式。如何保障财政投入的可持續性、如何發揮财政力量的撬動作用以及如何使政府享受到前期投入帶來的後期經濟增長的分成，是融資平台在其轉型發展過程中面臨的主要問題之一。
部分政府融資平台通過十多年的發展，主體信用評級不斷加強，投融資渠道不斷拓寬，項目建設管理更加專業化，對市場資源的綜合運用能力得到加強，服務質量、功能與機制不斷提升和完善，在地方經濟建設和社會發展中發揮了積極作用。大多數政府融資平台通常承擔的功能包括：（一）受地方政府委托，對本級國有資産進行管理，負責重大項目、重點工程的投資、建設、管理及資金籌措；（二）負責政府投資項目的經營，重點包括通過多種形式實現對公共産品和服務的供給；（三）爲本級政府其他融資平台提供融資擔保或增信服務；（四）對下級政府融資平台進行注資、擔保，或直接提供融資服務。從業務領域來看，政府融資平台的主要業務普遍以承擔政府公益性投資項目爲基礎，債務總規模高居不下，企業通過内部造血、發展經營性項目獲得經營收益的能力較弱；從管理體系來看，融資平台缺乏有效的經營戰略，管理體系不清晰、經營抓手不統一，各企業間業務相同、交疊的現象嚴重，同一地區不同企業間的協同效應較弱，組織管理效率較低。由于融資平台與政府間的職能界限與定位較模糊，政府通常對于本應交由企業的自主經營行爲幹預較多，企業在本應通過市場化機制解決的問題上對政府的依賴性較強，不明确的邊界劃分直接導緻了企業的市場化能力不足，在政府債務管控、融資平台與政府信用剝離的政策背景下，原有依存架構已逐漸被瓦解。
融資平台的轉型發展應先從以下三個方面着手：
（一）市場化的區域發展平台
在發揮制度優勢的基礎上更好發展市場經濟，讓市場在資源配置中起決定性作用是市場經濟必須遵從的基本原則，融資平台歸根結底作爲獨立法人，應成爲真正的市場化主體，堅持市場化是其可持續發展的必然選擇，是企業增強自我造血能力的唯一出路，夯實企業發展基礎，從根本上割裂地方政府對融資平台的隐性擔保，是本輪轉型發展的基本要求之一。
（二）可經營的區域發展平台
結合政策要求，融資平台應徹底剝離其政府融資職能，但作爲地方國有企業具有與生俱來的與政府的血脈聯系，仍應以市場主體的身份來參與地方經濟和社會發展。與此相對應的，是政府支持方式的變化，即通過在經營性領域開展合作，由政府承諾、财政兜底性質的支持變成經營性資産、權益的支持。
（三）集聚化的區域發展平台
融資平台的轉型發展，應關注完善集團化管控、專業化經營、集約化管理機制，真正建立起市場化運作機制，做大企業内部的優勢業務版塊，根據地方經濟發展要求和資源配置情況，持續發展一部分業務闆塊、階段性經營一部分業務版塊、集中培育一部分業務版塊。
三 、融資平台轉型發展的思路與框架
政府融資平台的轉型發展，主要應以推進地區高質量發展爲核心目标，一方面是妥善處理好政府與市場之間的關系，充分發揮好政府和市場“兩隻手”作用，改變政企關系模糊、債務混同的局面，另一方面也應在改革過程中，進一步理順債務與資産無法有效對應的情況，并通過資産、資源的有效配置，優化債務結構，推動企業運營提質增效，強化企業經營性債務的償還能力；增強企業的多元化融資能力，緩釋并逐步化解存量債務風險，推動區域經濟綜合發展，建立現代企業制度，最終推動融資平台轉型爲實體化、市場化的現代企業集團。
實體化、市場化運作的新公司應加強構建核心主業，并依托具有持續造血能力的核心主業，培育關聯業務體系，打開市場化融資渠道，形成良性循環，實現整體運作市場化、企業管理現代化、業務管理專業化、資産管理證券化、債務管理資本化這五大目标，最終由“城市建設公司”、“項目融資公司”轉變爲“城市發展運營商”、“産業金融服務商”。改革思路具體包括以下四個方面：
（一）以改革促發展。深化國資國企改革對于區域經濟來說可以滿足兩大功能需求，城市發展與産業發展。融資平台的市場化轉型需要同時滿足區域城市發展的投資、建設、開發和運營管理任務，通過布局城市開發、城市運營、金融服務、産業投資等業務闆塊，共同推進城市能級提升、産業轉型升級，實現産城結合、産城融一體化運作的新局面。
（二）以改革穩債務。通過對存量債務與資産的梳理與匹配，打造債務風險緩釋與化解的短中長期計劃，妥善解決到期債務還款壓力，加強對金融風險的識别與管理，積極開展相關融資工具的展期、續貸，探索優化融資結構并建立科學的投融資規劃體系，壓降綜合融資成本和付息壓力。
（三）以改革搭系統。市場化轉型的主要任務是挖掘有效資産和增加融資能力，主要涉及資産和資金兩方面。在資産端，一方面需要盤活現有區域内的存量資産，增加企業現金流，另外一方面需要從全區的角度挖掘更多的經營性資産，擴充企業的資産規模，提升企業資産的質量。在資金端，需要增強企業融資能力，通過優化現有融資渠道，創新融資工具來滿足融資需求。同時加強與其他版塊的資源協同發展，積極打造資産資源的規模優勢。
（四）以改革建機制。探索建立地方政府經營性資源歸集及授權使用制度，由政府統一歸集管理相關城市公共服務資産、資源的經營收益權，依法合規授予相關企業行使資産、資源的經營及收益權，助力企業市場化經營轉型、增加經營性收入。以此作爲整合後理順國企投融資模式、各企業主體輕裝上陣、明晰主業、進行市場化運營的保障。
四 、結語
“十四五”時期經濟社會發展要以推動高質量發展爲主題，必須堅定不移貫徹新發展理念，堅持市場在資源配置中的決定性作用。地方政府融資平台應加快探索投資、融資、開發、建設和運營五位一體的城市發展運營商模式，探索構建新型政企關系，以實體化、市場化改造後的融資平台爲主體，履行政府在城市建設管理、公共服務供給中的各項經濟職能，并通過加強産業投資與服務，對區域内優質産業進行扶持和投資，整合産業生态發展所需的各項要素及資源，以推進供給側改革爲目标發展成爲促進地方産業創新發展的主要力量。
“十四五”期間的地方政府融資平台，應更多的以“城市環境的建設者，産業發展的推動者”爲使命，以實體化、市場化改革爲抓手，踐行快國有經濟的布局優化和結構調整，更好的發揮對于地方經濟、社會發展的戰略支撐作用。