如何讓“地根”變“銀根”（之一）： 制度路徑的國際比較

中國國際經濟咨詢有限公司  博士後工作站  田力

摘要：如何讓“地根”變“銀根”，一直以來是各地政府極爲關心的頭等大事。新發展格局下，政府不能再走單純依靠土地财政拉動地方經濟發展的老路。本文通過對比國内外主要國家的土地制度演進路徑，對比歸納出各國土地制度的主要特征及優缺點，爲我國土地制度的完善提供合意的政策建議。

 一  引言

我國的土地制度的深度和廣度，一直處于動态變革之中。2020年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》，支持在土地管理制度上深化探索。這是我國在土地制度改革上的又一重大事件。究竟怎樣的改革最爲有效、合理，這關系到國民經濟整體的發展。研究土地制度變革，應該從國際經驗和我國國情兩方面結合的角度進行，本文分别對中國、新加坡、日本和韓國的土地制度進行深入比較，學習各國先進經驗，提出我國進一步推進土地制度的方向。

 二  土地出讓制度的前世今生

2.1我國土地制度的變遷

（一）我國的土地屬性

中國《土地管理法》第二條明确規定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群衆集體所有制。因此，我國的土地所有權，隻有兩種公有制，即集體所有制和國有制。

圖1  我國土地屬性及分類

資料來源：整理自《土地管理法實施條例》

第二條、第十條。說明：《土地管理法實施條例》第十條規定：農民集體所有的土地依法屬于農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分别屬于村内兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村内給該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。

（二）我國主要土地制度及改革進程

（1）農地承包地制度

中國是世界上最早進行土地登記、産權保護和實施土地管理立法的國家。土地調查始于夏禹時期的“九州”各地，宋代、清初期中國農業經濟發展水平達到頂峰。然而，我國雖國土面積遼闊，但可利用地缺乏和人口過快增長，導緻人均耕地少，人地矛盾始終存在。

（2）集體所有、農民使用宅基地制度

曆史上的宅基地與土地一樣一直是農民私有，且與其上所蓋房屋的權利不可分割。

（3）土地轉用制度

中國的快速發展離不開農村土地非農化的規模和方式不斷變遷。農村土地轉爲建設用地，從空間講，可轉爲城市類和農村類；從所有制來講，可分爲集體轉用、國家征用兩類。改革開放之初，農村土地轉爲集體建設用地一直有可行通道。因農村土地改革釋放大量剩餘勞動力，政府鼓勵農民利用集體土地創辦鄉鎮企業，農村建設用地快速增長。

（4）市地制度

土地轉爲國有以後的市地制度安排不僅爲工業化、城市化的快速推進提供土地保障，而且成爲城市建設重要的資金來源。

（5）生态文明建設

改革開放以來，空間規劃從發展計劃中分化出來，并不斷加強。相關規劃競相發展、功能互補、互相制衡，對保障國家安全、社會穩定和可持續發展發揮了重要作用。

總之，土地制度演進敏感而複雜，貫穿中國社會轉型的整個過程，涉及政治、經濟、文化、社會制度等。如果對于當地人的經濟生活不具有完備的知識，就不能對土地的占有進行定義和描述。

（6）土地招拍挂制度

土地招拍挂制度是指我國國有土地使用權的出讓管理制度。我國國有土地使用權出讓方式有四種：招标、拍賣、挂牌和協議方式。《土地法》及國土資源部相關的部門規章規定，對于經營性用地必須通過招标、拍賣或挂牌等方式向社會公開出讓國有土地。其含義是指經營性用地必須通過上述方式出讓土地。統稱爲招拍挂制度。經營性土地使用權招标拍賣作爲經營城市土地、規範土地市場秩序的重中之重，其理論上可以從源頭上防止土地批租領域腐敗的重要舉措，也是提高經營城市土地水平，改善投資環境的根本性措施，比協議出讓有着明顯優勢，讓土地以更公平、合理的價格出讓，減少人爲幹擾因素，遏制腐敗産生。

《國土資源部11号令》明确了商業、旅遊、娛樂、商品住宅等四類經營性用地和同一土地有兩個或兩個以上意向用地者的，應當招标拍賣挂牌出讓。鑒于《物權法》第137條明确将工業用地出讓納入招标拍賣挂牌範圍，因此，國土資源部39号令第四條明确規定：工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招标拍賣挂牌方式出讓。同時考慮到采礦用地的取得和使用要以取得探礦權或采礦權爲前提條件，因此明确，工業用地包括倉儲用地，但不包括采礦用地。因此，各地在招标拍賣挂牌出讓活動中，可根據《物權法》、39号令和《招标拍賣挂牌出讓國有土地使用權規範》等法律政策，來确定土地出讓是采取協議方式還是采取招标拍賣挂牌方式。

一般來說，六類情形的土地必須實行招标拍賣挂牌方式，即:

①供應工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地；

②其他土地供地計劃公布後同一宗地有兩個或者兩個以上意向用地者的；

③劃撥土地使用權改變用途，《國有土地劃撥決定書》或法律、法規、行政規定等明确應當收回土地使用權，實行招标拍賣挂牌出讓的；

④劃撥土地使用權轉讓，《國有土地劃撥決定書》或法律、法規、行政規定等明确應當收回土地使用權，實行招标拍賣挂牌出讓的；

⑤出讓土地使用權改變用途，《國有土地使用權出讓合同》約定或法律、法規、行政規定等明确應當收回土地使用權，實行招标拍賣挂牌出讓的；

⑥依法應當招标拍賣挂牌出讓的其他情形。

經營性用地招拍挂制度的實施對中國土地制度的改革與發展有着深遠的影響，它以較爲市場化的定價方式，形成了更加公開、公平、公正的城市土地市場。但是，我國的土地市場配套依然不完善，産權不明晰的問題仍待解決，仍未建立起正在的市場運作機制，這也引發了業界和學界對于招拍挂制度有效性的疑慮。

（三）我國土地制度的演進特征

土地制度的基本目标是保證土地資源的合理分配和有效使用，中國土地制度的演進有三個鮮明的特征：

第一，“以農爲本”基礎上，形成“以人文本”的土地制度；

第二，守住耕地紅線，優先保障“三農”；

第三，加強生态文明建設，強化國土空間規劃。

 2.2新加坡的土地制度

（一）新加坡的土地屬性

新加坡土地所有制主要包括國有和私人所有兩種形式：

圖2 新加坡的土地屬性

（二）新加坡的土地制度演進

（1）土地征收制度

根據新加坡《土地征用法》規定，凡爲公共目的所需的土地，政府都可強制性征用。爲了防止濫用《土地征用法》賦予的權力，政府詳細規定了征地程序、操作流程和土地補償标準。特别的是，私人土地所有權在新加坡不具有憲法權利，即不屬于公民的基本權利，但體現在了《土地征用法》中，通過這種專門的法律實現有效的法律救濟。

（2）土地交易制度

采用拍賣、招标、有價劃拔和臨時出租等方式，将一定年限的土地使用權出售給使用者。出讓後的土地可以自由轉讓、買賣和租賃，但年限不變。使用期滿後，政府無償收回土地及其地上附着物；若要繼續使用，須經政府批準，再獲得一個規定年限的使用期，但須按當時的市價重估地價第二次買地。

（4）土地管理制度

新加坡在獨立前，國有土地的數量約占國土總面積的60%左右，新加坡獨立以後，國家通過強行征用個人土地的辦法擴大了國有地産，用于國家建設，全國私人占有的土地面積已由獨立前的40%下降至20%左右。

（三）新加坡空間規劃體系

新加坡是一個城市國家，其空間規劃體系分爲概念規劃-總體規劃兩級。

 圖3  新加坡土地空間規劃體系

（1）概念規劃

概念規劃用于引導新加坡未來半個世紀的發展，是有關戰略土地利用和交通的長期規劃，主要目标是保證有足夠的土地來滿足長期的發展、保證居民擁有高質量的生活環境。新加坡是一個土地面積較小的國家，概念規劃在平衡居住、工業、商業、公園、交通、防衛設施等用地方面發揮着重要作用。概念規劃是對未來40年～50年的展望，每10年要檢查複核一次。

（2）總體規劃

總體規劃是對未來10年～15年的展望，每隔5年就要修訂完善;對未來5年～10年進行規劃可行性研究，納入實施計劃。以新加坡2019年的土地規劃爲例，總體規劃的目标是希望幫助新加坡建設成爲一個更具包容性、可持續和彈性的城市，其主要關注五個主題：①通過提供更多的住房選擇、爲所有年齡段的居民配備便利設施、擴大休閑及綠色空間、營造富有生機的公共場所這四個手段打造宜居和包容的社區；②通過加強建設連接全球的關鍵節點和基礎設施、在CBD之外開發業務節點和工業區、制定政策促進創新以鞏固新加坡本地樞紐和全球門戶的地位；③通過完善公共交通體系、在居民點附近的商業節點提供更多就業機會與基礎設施、應用新的移動技術和商業模式提升日常出行便捷度；④通過保留社區的關鍵要素、保護和修複曆史建築、舉辦加強地方記憶的活動來恢複居民熟悉的場所；⑤通過适應氣候變化、減少資源使用量、爲增長的需求創造空間來建設可持續和有彈性的未來城市。同時，總體規劃根據六大地區（中心區、中央地區、東部地區、東北地區、北部地區以及西部地區）的區位與資源特色，給予每個地區合适的關鍵發展策略。

總體規劃對用地的劃分非常詳細，按照用途将土地分爲工業用地、空白用地、居住用地、交通用地、中央商務區用地五大類，及具體細分的三十四個小類，分别是：居住用地、居住（帶底層商業）用地、商住混合用地、商業用地、旅館用地、混合（含居住、辦公、店鋪、旅館、公寓、遊戲俱樂部、協會、展覽中心、娛樂用地中的兩種及以上）用地、商業用地1、商業混合用地1、商業用地2、商業混合用地2、商業園區用地、商業園區混合用地、居住/機構用地、商業/機構用地、醫療康養用地、教育設施用地、宗教用地、公民與社區機構用地、開放空間、公園用地、海灘用地、運動休閑用地、水體、道路用地、交通設施用地、鐵路用地、大衆捷運、輕捷運、公共設施用地、墓地、農業用地、港口機場用地、預留站點以及特殊用地。每類用地的用途和開發實例的信息都在總體規劃書面陳述中有詳細解釋，公衆還可以在市區重建局的網站直接浏覽和查詢每個地塊的用地性質和容積率。

（四）新加坡土地制度的特點

第一，突出政府服務功能，提升土地管理質量。

新加坡是一個政府管理效率高、服務意識強的國家，土地管理的服務功能和服務意識表現尤爲突出，特别強調土地管理中服務質量的持續改進，并視其爲最重要的目标和核心任務之一。新加坡土地管理職能主要是由律政部屬下的土地管理局承擔，土地規劃和土地售賣主要是由國家發展部屬下市區重建局承擔。

第二，發揮田園國家特色，創新土地管理舉措。

新加坡的城市建設及土地規劃與利用中，充分發揮“田園城市規劃體系”的基礎性要件特性，即有限人口、衛星城式布局、土地增值歸公。截至2020年，新加坡總人口達570萬餘人，而綠化面積綠化覆蓋率達到50%左右，景觀面積占新加坡國土的近八分之一。但是，新加坡雖然人口總量小，但人口密度全球第二。然而，這樣“擁擠”的情況下，新加坡卻有亞洲最寬敞的居住條件，人均居住面積超過35平方米，而這都歸功于新加坡政府在土地和自然資源匮乏的前提下，不斷尋求土地最優使用方式，不斷創新土地管理政策。

第三，秉持以人爲本原則，頂層規劃抓大局把細節。

爲實現居者有其屋的目标，新加坡采取極爲精細化的土地規劃方式，政府将全國土地劃分爲900多個小區，對每個小區的土地使用進行詳細規劃，公共配套設施、交通網絡、産業布局都有明晰的标記和詳細的預算，對容積率也有詳細的規定。并按照用途分爲五大類和三十四小類。從概念規劃到詳細規劃的落實，注重土地利用與環境、經濟、社會發展的平衡，注重将土地精細化管理與宏觀目标計劃實施緊密結合，極大提高了土地利用效率。

第四，完善土地法律制度，強化節約集約用地。

新加坡采用以公有制爲主，公有、私有制共存的混合型土地制度，政府擁有全國90%以上的土地。爲保障節約集約用地政策的落實，新加坡建立了完善的法律制度。如在其他土地利用和管理環節，新加坡都制定了具體的法律，如《土地權屬法》、《規劃法》、《土地稅征收法》等。此外還有一些專門針對土地管理機構的法案，如《新加坡土地管理局法案》、《市區重建局法案》、《住房發展部法案》等。

第五，土地靈活供應，拓展産業發展空間。

新加坡産業用地供應主要是通過國有土地租賃和廠房租賃兩種方式。土地租賃期一般是30年，期滿後可再續租30年；廠房租賃是把裕廊鎮管理局開發的标準廠房租賃給企業，最長也隻有60年，租賃期滿後廠房無償歸裕廊鎮管理局所有。租賃期間，租金每隔幾年都要調整一次。

三   我國土地制度改革：深圳試點的啓示

2020年10月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深圳建設中國特色社會主義先行示範區綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》（簡稱“深改方案”）。支持在土地管理制度上深化探索。将國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉爲建設用地審批事項委托深圳市政府批準。支持在符合國土空間規劃要求的前提下，推進二三産業混合用地。支持盤活利用存量工業用地，探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、曆史遺留用地問題。探索利用存量建設用地進行開發建設的市場化機制，完善閑置土地使用權收回機制。深化深汕特别合作區等區域農村土地制度改革。支持依托公共資源交易平台建設自然資源資産交易市場，完善一二級市場聯動的土地市場服務監管體系。試點實行土地二級市場預告登記轉讓制度。

創新突破，釋放動能。長期以來，由于各地位于城市中心區的城中村土地無法進入正規市場流通，導緻其低效利用的現狀收益與所處地段在正規市場按最佳用途的最大化收益之間存在巨大的潛在地租差額。以深圳爲代表的衆多一二線城市，由于土地規劃不合理，造成結構性供不應求的現象發生，也導緻此類城市房價居高不下。不同于産權明晰的集體土地入市、國有土地再開發等産生土地增值的産權轉移、開發經營環節，深圳城中村改造實質是城市建成區内名義國有、實際被村集體和個人占有的土地，經改造進入正規土地市場獲得巨額土地增值收益并進行分配的過程。

完善機制，提升效率。深圳面對土地産權不明晰、權責沖突的問題時，積極改進分配機制，打破傳統自上而下、通過制度設計界定權利邊界及收益分配方案的模式，學習廣州“三舊改造”中多元互動下的“合作型”空間治理模式，構建多方協調博弈分配機制，即由政府設定利益博弈活動開展的基本平台和條件，通過上層規劃對關鍵性要素進行控制。土地增值收益分配過程由政府向市場及其他社會力量分權，由原村集體及其成員與市場改造實施主體及其他社會群體進行利益協調博弈，實現了利益分配的公平、市場化。

四   我國土地制度的改革建議

綜合比較中外土地制度相近國家的經驗，分析了我國在深圳實施土地改革的纾困後，本文對未來我國土地制度改革的方向給出如下建議：

第一，進一步完善土地委托審批制度和審批流程數字化改造。既然是試點方案，那麽一旦試點成功，深圳的土地改革模式将推向全國。那麽，将國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉爲建設用地審批事項未來将委托市政府批準。一方面，下放土地審批權符合“放管服”改革的大趨勢；另一方面，随着“多規合一”體制的建立和土地監測監管科技手段的提升，國家完全有能力通過規劃控制用地總量、通過監測監管化解潛在的風險，從而具備條件，将土地審批權全部或絕大部分下放到省級以下政府。當然，要更好的實現這一政策，數字化手段必不可少，國家應當指導和推進審批流程的數字化，提升審批效率和安全審核能力。

第二，進一步明确産業混合用地細則。深圳綜改方案提出支持在符合國土空間規劃要求的前提下，推進二三産業混合用地，這項改革的力度大、作用強。混合用地供應也就是俗稱的“捆綁出讓”，是将兩種以上相關聯的産業用地歸爲一宗地進行出讓。此前，2020年3月中央文件已有提出探索混合用地供應的概念，但是哪些産業可以混合并未明确。通過前文分析，我國城市用地的單一供地方式與國外現代空間規劃倡導的多功能混合布局已經不相适應。因此，推進産業混合供應是大勢所趨，今後政府應進一步配套出台相關細則規範市場，例如，惠州惠陽市已出台《惠陽新型産業M0用地管理實施細則》。

第三，進一步“全域盤活”存量用地。深圳綜改方案提出，支持盤活利用存量工業用地，探索解決規劃調整、土地供應、收益分配、曆史遺留問題。限制開發或淘汰機制促使效率地下的企業升級或退出，鼓勵升級或轉移的機制吸引更高效的企業入駐；分區分類，針對不同類型的園區和工業用地采取不同的土地二次開發手段；由點到面，先試點後全面推廣，并配套建立動态的綜合評價體系，結合評估建立良性獎懲制度；制定多層次、廣域的二次開發長期規劃。

第四，進一步推進分層使用權設立，構建城市空間立體開發體系。深圳綜改方案提出，支持推動在建設用地地上、地表、地下分别設立使用權。我們國家的地上、地下空間開發程度比較低，主要制約因素就是空間權利制度建設滞後。此次深圳的率先試點，如若進一步推廣，對于構建國家城市空間權利體系、健全城市空間權利制度也具有重要意義。

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