《省政府辦公廳關于規範融資平台公司投融資行爲的指導意見》 政策解讀
中國國際經濟咨詢有限公司 政府事務咨詢業務部 關世龍
摘要
2020年10月底以來，債市頻現“黑天鵝”，盛京能源、華晨集團、青海國投、永煤集團等地方國企發生債券違約，對于區域性債券市場造成了嚴重的影響。江蘇省爲防範化解融資平台公司的債務風險，加強融資平台公司投融資行爲的管理，出台了《關于融資平台公司投融資行爲的指導意見》。
《意見》加強了對融資平台公司的投資管理、優化融資成本及渠道、地方政府隐性債務及經營性債務管控、落實責任主體及加強審計等方面指導意見，對于融資平台公司投融資提出了“負面清單”、“正面标準”和“關注内容”。《意見》的出台對于江蘇省融資平台公司的投融資行爲進行了規範，未來弱資質的融資平台公司發展将舉步維艱。同時，“十四五”時期，江蘇省的國企改革政策和經濟發展規劃對于融資平台公司的市場化轉型發展提出了更高的要求。融資平台公司需要進一步加強投融資能力的建設，向市場化轉型發展，加強資産有效性的提升，業務布局的優化，融資管理的增強，人才隊伍的建設以及企業制度的完善。
一、《意見》的背景
2020年10月底以來，債市頻現“黑天鵝”，盛京能源、華晨集團、青海國投、永煤集團等地方國企發生債券違約，對于區域性債券市場造成了嚴重的影響。
爲了加強地方國企的債務風險管控，2021年3月26日，國資委發布《關于印發《關于加強地方國有企業債務風險管控工作的指導意見》的通知》。要求地方國資委督促指導地方國有企業嚴格落實主體責任，切實增強底線思維和風險意識，依法合規開展債務融資和風險處置，嚴格遵守資本市場規則和監管要求，按期做好債務資金兌付，不得惡意逃廢債，努力維護國有企業良好市場信譽和金融市場穩定。4月26日，江蘇省召開廉政工作會議，提出要緊盯平台公司投融資管理等領域，織密織牢監督之網。4月30日，中共中央政治局4月30日召開會議，會議提出要防範化解經濟金融風險，建立地方黨政主要領導負責的财政金融風險處置機制。江蘇省《關于融資平台公司投融資行爲的指導意見》（以下簡稱《意見》）是在此背景下發布的針對國有融資平台公司的債務風險管控的指導意見。
二、《意見》的理解
《意見》的核心目的規範融資平台公司的投融資行爲，在投資方面規範化，政府不得幹預企業經營活動；在融資方面加強總量控制，摸清底數，嚴禁新增地方政府隐性債務，分類管控經營性債務增加；融資渠道方面改善産品結構，提高銀行和标準化産品比重，穩步壓降非标産品規模，堅決杜絕變相集資行爲，壓降融資成本；防範化解債務風險，落實責任主體，強化審計。
三、《意見》需要重點關注的内容
（一）負面清單
“一嚴禁一禁止”：嚴禁新增政府隐性債務，确保政府隐性債務餘額和風險不斷下降；融資平台公司要加強融資成本管控，禁止違規向第三方支付各類居間費用。“兩堅決杜絕”：堅決杜絕惡性債券違約事件和逃廢債等違法違規行爲；堅決杜絕變相集資行爲。“三嚴控”：嚴控高風險業務投資；嚴控資産出表、表外融資等行爲；除地方隐性債務化解資金和預算安排支出外，嚴控地方财政向融資平台公司撥款。“企業五不得”：不得脫離投資項目實際盲目舉債，不得投資收益不能覆蓋市場化融資成本的項目，不得違規爲其他企業提供借款、擔保，不得違規改變資金用途，不得開展融資性貿易，不得欺詐發行債券、虛假披露信息、操縱市場價格；不得通過以存定增、購買理财等方式額外增加融資平台公司負擔。“政府六不得”： 不得幹預企業經營活動，不得以行政決議方式違規将政府出資建設項目交由融資平台公司籌資承建，不得在未履行投資合規程序前決策融資平台公司投資，不得将招商引資項目變相爲融資平台公司投資項目，不得通過融資平台公司舉債，不得爲融資平台公司融資提供任何形式的擔保或承諾。
（二）正面标準
1、政府債務管控“三應當”
（1）各地政府應當加強融資平台公司全口徑徑債務監測管控，全面摸清融資平台公司政府隐性債務、經營性債務和或有負債底數；
（2）各地國資監管部門應當建立融資平台公司資産負債約束指标，并按不同行業、不同類型、不同評級對各融資平台公司實施融資限額和負債比率管理；
（3）各地政府應當通過増加資本金、注入優質經營性資産、整合重組融資平台公司等方式，提升融資平台公司市場主體評級和資本營運能力，提高銀行貸款和信用債券等标準化融資産品比重。
2、融資平台公司投融資“五應當”：
（1）融資平台公司應當完善投融資決策機制、運營機制和内控機制，項目投融資行爲應同步審核決策；
（2）對外投資應當符合産業發展規劃，投資規模與投資實力、融資能力、财務承受能力相适應；
（3）對外融資應當遵循審慎原則，充分考慮融資渠道、融資期限、融資成本、風險控制等因素；
（4）融資平台公司應當制定年度融資計劃、資金使用計劃和風險分析報告，經公司黨組織會議前置研究并通過董事會審議後報本級國資監管；
（5）融資平台公司新增債務用于償還到期債務的，應當設置專戶管理，嚴格實行受托支付，同級政府性債務管理領導小組成員單位依職責監督檢查。
3、“六鼓勵一支持”：
（1）鼓勵通過公募REITs等權益類、資産證券化方式融資；
（2）鼓勵金融機構合理讓利（降低中間費等成本，不得額外增加成本，加強對額外條件監管）；（3）鼓勵建立市場化債務風險平滑幫扶機制（風險化解基金或周轉金（貴州、黑龍江、湖南都曾設立，主要由省級政府協調國有企業、金融機構、社會資本共同設立，基金采取“過橋方式”提供貸款，重點用于轄區内融資平台償還到期債務資金的周轉。））；
（4）各地政府要鼓勵融資擔保公司爲融資平台公司提供銀行貸款和發行債券增信；
（5）鼓勵大型國有商業銀行、省屬法人金融機構等參與建立債券領域投資發行平準機制，支持本地區融資平台公司償還到期債務的資金周轉。
（6）鼓勵金融資産管理公司按照市場化、法治化原則參與融資平台公司債務實質性重組，整體幫助化解風險。
（7）支持有條件的融資平台公司發行财政貼息的綠色債、項目收益債等創新類債券産品
（三）關注内容
1、“三重點關注”非标類産品監管政策，逐步壓降非标占比，納入經營業績考核；弱資質平台【重點關注貨币政策、财政政策和金融監管政策變化，對債務風險較大的縣級和市場主體評級AA級以下的融資平台公司，推動資産重組，做大資産規模，指導科學确定融資路徑，協調推進投融資平衡】；
2、“兩關注”在地方黨政主要領導幹部和融資平台公司主要領導成員經濟責任審計等項目中，關注企業投融資政策執行、決策程序、融資規模和成本控制、風險防控、資金使用等情況，同時關注企業對外擔保和對外借款事項，注重揭示風險和問題。
四、對于江蘇融資平台公司發展的建議
《意見》對于融資平台公司的投融資行爲進行規範，其中對于弱資質平台公司的債務管控、新增融資，尤其是經營性債務方面提出了新的要求。未來弱資質的融資平台公司發展将舉步維艱。近期發布的公司債審核重點加強了對于弱資質平台的融資約束。2021年4月，上交所發布《上海證券交易所公司債券發行上市審核規則适用指引第3号——審核重點關注事項》針對城市建設企業總資産規模小于100億元或主體信用評級低于AA（含）的，應結合自身所屬層級、業務規模、盈利情況、資産負債結構、現金流量情況等評估自身經營和償債能力，審慎确定公司債券申報方案，并采取調整本次公司債券申報規模、調整募集資金用途用于償還存量公司債券等措施強化發行人償債保障能力。在債務管控的政策影響之下，不同資質的融資平台公司之間分化将不斷加劇。同時，“十四五”時期，江蘇省的國企改革政策和經濟發展規劃對于融資平台公司的市場化轉型發展提出了更高的要求。融資平台公司需要進一步加強投融資能力的建設，向市場化轉型發展，作爲城市發展戰略的承接主體，形成高質量發展的地方國企。融資平台公司投融資能力建設的背後是企業資産有效性的提升，業務布局的優化，融資管理的增強，人才隊伍的建設以及企業制度的完善。在資産發展方面，需要增加對于資源資産的挖掘、盤活、經營、賦能，提質增效，強化資産質量。在融資管理方面，通過優化融資渠道，建設創新投融資體系。通過資産端和資金端，建立投融資能力體系。在業務發展方面，堅持主責主業發展，背靠政府資源，以市場化的方式，形成核心競争力。在隊伍建設方面，加強對于“引、育、用、留”的管理，增強薪酬績效體系建設。在企業制度方面，堅持“兩個一以貫之”，逐步建立中國特色現代企業制度。