“十四五”時期城鄉一體化建設路徑探析

中國國際經濟咨詢有限公司  管理咨詢部  謝晨龍

黨的十九屆五中全會爲“十四五”時期城鄉協調發展提出了明确目标，要緊緊抓住城市、農村兩個區域的高質量發展和城鄉融合發展這三個環節，不斷提高城鄉發展的協調性。當前，我國城鄉間發展的不平衡性仍是亟需破解的難題，鄉村發展的不充分性問題也尤爲突出。本文旨在分析城鄉一體化建設的現實狀況，在結合國内外已有經驗的基礎上，對“十四五”時期推進城鄉一體化建設提出可行性建議。

一 城鄉一體化建設現狀

（一）城鄉一體化建設實踐成效

 1.戶籍制度改革進展順利。“十三五”期間，我國戶籍制度改革進展順利、成效顯著。最新數據顯示，1億人落戶任務提前完成，1億多農業轉移人口自願有序實現了市民化，戶籍人口城鎮化率由2013年的35.93%提高到2019年的44.38%。“十三五”期間，各地取消了農業戶口與非農業戶口之分，統一登記爲居民戶口，延續半個多世紀的“農轉非”徹底退出曆史舞台，戶口遷移政策全面放開放寬。

2.精準扶貧成效顯著。精準扶貧工作,是深化農村改革,實現城鄉一體化發展進程中不容忽視的重要組成部分。當前，全面建成小康社會取得偉大曆史性成就，決戰脫貧攻堅取得決定性勝利。曆經8年，現行标準下近1億農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽。

3.農村社保體系建成 。國家已經出台《醫療保障扶貧三年行動實施方案》，我國農村貧困人口全部納入基本醫保、大病保險和醫療救助保障範圍，農村貧困人口醫療保障受益水平明顯提高，基本醫保待遇政策全面落實，保障水平整體提升，城鄉差距逐步均衡。

4.城鄉區域協調發展深入推進。近年來，我國同步推進新型城鎮化與美麗鄉村建設，城鄉發展一體化取得積極進展。城鄉要素市場一體化建設有序推進，城鄉統一的人力資源市場逐步形成，城鄉勞動者平等就業和同工同酬制度逐步落實，城鄉公共服務一體化穩步推進，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建成，城鄉統一的金融市場逐步完善。

 （二）城鄉一體化建設問題分析1.城鄉居民基本權益不均等    

1. 權益均等化是實現城鄉一體化發展的前提，而當前，城鄉居民在财産權、戶籍制度以及城鄉公共服務等方面仍然存在差距。包括養老、教育、醫療、交通、供水、供電、環境等，農村都明顯落後于城市。原因在于長期以來公共服務事業投入重點在城市，扶持力度遠大于鄉村，城鄉要素配置的合理化有待增強。

2. 生産布局缺乏規劃。城鄉一體化建設重點在于鄉村建設，然而我國目前大部分地區農村社會生活區和耕作區域仍缺乏規劃性，分布散亂、無序。農村居民點用地不如城市集中，空心村、老人村等現象屢見不鮮，農村生活設施落後，村内土地資源浪費閑置，人力資源外流，生産要素流失進一步影響城鄉一體化發展。

3.農民整體素質有待提升。鄉村居民對推進城鄉一體化建設的政策認知度較低，無法完全接受現代化治理理念，其根源在于城鄉教育資源分布不均衡，農村公共文化服務供給不足。諸如學校、圖書館、文化站、師資力量等相比城市依舊匮乏，最終導緻農民對城鄉一體化的内涵認識無法适應新農村建設要求。

4.經濟模式相對單一。産業層次單薄，缺乏推動城鄉一體化發展的支柱産業，絕大多數地區主要是初級農産品供給，缺少特色産業，沒有持續的市場競争力，無法成爲周邊城市依賴的産業鏈。

二 國内外城鄉一體化發展經驗及借鑒

 （一）以立法手段推動農業和農村地區發展模式    以美國爲典型代表，先後制定《農業法》《農村發展法》《農村投資法案》等數十部涉農法律法規，通過政策立法的手段予以強化和保障，進而促進城鄉一體化發展。同時将提高農民收入、發展農村教育、改善農村環境等作爲縮小城鄉差距的一攬子重要舉措，不斷鞏固農業和農村在國家發展中的重要作用。

（二）主動避免“城鄉二元結構”模式    日本曾因追求發展工業，一度出現工農收入和城鄉差距拉大現象。但此後通過根本性制度安排，從源頭上避免“城鄉二元結構”的形成，實現了較爲均衡的統籌發展。首先，城鄉居民享受同等的政治經濟待遇，在房籍、政治權利、社會保障和人員流動等政策上一視同仁；其次，消除阻礙人員、資金等經濟要素在城鄉間流動的壁壘，促進各種資源向農村和落後地區流動；再次，重視城市化過程的總體布局，在小城鎮設立生活服務、文化娛樂和配套居民區，鼓勵高收入居民選擇在城郊居住。

（三）基本公共服務均等化的試點模式    浙江省海鹽縣作爲我國基本公共服務均等化改革唯一試點，以“城鄉一體化”爲載體，在基本民生服務、公共事業服務等領域開展探索實踐，率先實現村級文化禮堂、勞務合作社、養老服務中心、生活污水入網排放、廣播數字電視全覆蓋；鎮級特殊教育資源教室、食用農産品檢測室、環保站全覆蓋。通過支援協作、資源共享等方式，使農村老百姓在村裏就能享受到城市優質服務，成爲國内城鄉一體化建設的典型案例。

三 城鄉一體化建設改進措施

綜合以上國内外城鄉一體化建設的成功經驗，可以發現，城鄉一體化建設需要依靠社會、政府、居民多方共同努力，通過制定區域内經濟發展規劃或資源利用計劃，借助立法或分布政策等手段使城鎮向鄉村輻射，産生涓滴效應，促進生産要素的積累和流通，進而推動城鄉經濟一體化發展。

（一）以城帶鄉，城鄉互動    加強中心城區的輻射帶動作用，适度疏散人口到周邊區域，緩解主城區壓力，同    時推動重點鄉鎮優先發展，突出鄉鎮輻射作用，進而吸納農民就近城鎮化。重視農村建設，加大力度改善農村居民生活條件，推進農村社區建設、環境綜合整治及生态保護，提高群衆生活水平。

（二）挖掘特色，做強主導産業    鼓勵鄉鎮立足優勢，大力培育具有區域特色的主導産業，加大涉農資金整合力度，以土地流轉爲契機，引導農業生産要素集中管理、規模化發展，借助家庭農場、現代農業園區、特色農業龍頭公司等模式，實現村民就近就業，适時打造生态、觀光、休閑農業産業，逐步實現城鄉融合、産城聯動。

（三）建立新型農村社區，實現鄉村資源整合    采取整村推進、多村并點、舊村治理等模式全力推進新農村社區建設。通過規劃、改造、整合、修複等手段，對農村重新規劃布局，以滿足村民日益增長的物質生活需求。進一步完善農村基礎設施，加大公路、機耕道、生産便道、蓄水池、排水溝和灌溉渠的修建力度，合理布設文化廣場、健身中心、圖書室、垃圾站等公共基礎設施，逐步提高農民生産生活水平。

（四）完善鄉村公共服務保障體系    建立健全城市鄉村救助幫扶體系，讓城市中良好資源精準對接貧困學生、重大疾病患者等困難群體；完善居民低保、養老、醫療等方面制度，建立多元化的養老制度，實現鄉村居民老有所養；完善醫療衛生服務體系，提高基層衛生機構的服務能力和水平。

（五）促進農村居民素質提升    加大對鄉村教育建設的資金投放，制定城鄉教育财政投入标準，從辦學條件、師資力量、政策扶持等多維度入手，保障農村居民子女享受和城市居民子女同等教育；整合城鄉教育資源，增設城鄉教育資源配備，探索教育資源共享機制，改善鄉村學生就學環境，搭建學生就學交通服務體系，方便學生就學。

CIEC“新型城鎮化”專題研究曾指出，我國城市與鄉村的關系重構态勢日趨明顯，随着新型城鎮化發展，全新的城市體系、城鄉一體化、城與城之間關系正在形成，如何加速突破城鄉分割的二元經濟結構，特别是城鎮和農村間相互整合、互爲一體，這是一項長期而艱巨的任務。

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