十四五戰略規劃下的國企改革探索：以東部某市爲例

中國國際經濟咨詢有限公司  博士後工作站  鄭雪峰

一 深化國企改革進展情況

近年來，東部某市穩步推進國有企業改革各項工作，重組整合了一批優勢企業，初步形成了“4+3”格局，擁有2A+信用評級企業2家，國有經濟的控制力、支撐力和影響力明顯提高，爲推動全市經濟社會發展、保障和改善民生作出了重要貢獻。但是國企改革的成效離既定目标還有差距，随着國企改革持續向縱深推進，一些問題和矛盾也不斷凸顯，進一步深化國企改革勢在必行。前期工作主要分爲四個方面：

（一）開展盡職調查，深入剖析問題。2020年3月底，全面啓動國企改革盡職調查工作，通過組織國有企業法律、财務、現場訪談等盡職調查，對東部某市7大國企集團、15個委辦局及園區管委會下屬的237家國有企業實際情況進行全面摸排，重點梳理企業财務狀況、治理與管理情況、業務情況、員工情況等各方面内容。盡職調查工作從2020年4月啓動，至2020年6月初基本完成，形成了《法律盡調報告》和《财務盡調報告》，爲推進國企提升運營質效打下了紮實的基礎。

（二）聚焦深層問題，完善頂層設計。在盡職調查工作基礎上，全面總結、深刻剖析，梳理彙總出困擾東部某市國有企業發展的深層次問題。比如，股權管理權尚不統一、國企間互保管理不夠規範、國企主營業務不夠突出、企業盈利能力有待增強、公司治理結構不盡完善等等，并以此爲基礎，把個性問題的整改與優化國資布局、重整國企主業、優化國資監管等上級部署要求緊密結合起來，把握改革方向、研究改革舉措、明确系統路徑，于7月初制定東部某市深化國企改革頂層設計初步方案。經過前後10餘次的調整優化，11月初，以“主體重構、資源整合、監管機制完善”爲總體目标的頂層設計，經市委常委會、市政府常務會議審議通過。

（三）強化組織領導，優化協調機制。11月，成立了以市委市政府主要領導任雙組長的國企改革領導小組，充分發揮“總攬全局、把握方向”的職責，建立常态化協調機制，定期召集各國企集團和有關部門集中“亮進度、看實效、解難題”，一方面，了解需求、統籌協調，另一方面，掌握進度、傳導壓力，按照即知即改的要求，采取有效舉措、及時堵塞漏洞，積極穩妥推進各項改革任務。11月24日，市國資辦、咨詢公司和四個國企管理層分别成立四個國企改革推進小組，切實推動各國有企業加快落實方案既定的各項要求。截至目前，四大集團實施方案、四項優先出台的國資監管制度已基本确定，股權劃轉整體計劃已經制定，平台公司相關籌備工作正在有序推進。

（四）堅持市場主導，提升企業實力。截至11月底，通過多種方式和途徑，累計對三大平台集團等國企增資約25億元，國有企業融資能力、經營實力進一步增強。充分重視資本市場作用，先後同評級機構以及券商溝通東部某市國企改革方案，争取外部機構的認同，穩步提升企業信用等級。

二 本輪國企改革的特色亮點

 （一）改革路徑更明确。新一輪國有企業改革徹底摒棄以往改革中産權不清、權責不明、政企不分的舊模式，堅持社會主義市場經濟改革方向，以國家有關國企改革的系列政策爲依據，通過建立“産權清晰、權責明确、政企分開、管理科學”的現代企業制度，實現産、城、融一體化協調發展目标。同時，突出市場化、實體化方向，在企業經營管理、地方經濟發展和公共服務供給方面，尋找政府和市場協調的最佳平衡點。

（二）主業邊界更清晰。圍繞全市發展需求和産業發展規劃，堅定不移聚焦主責主業，進一步重構四家國企定位，明确服務領域、服務範圍以及發展目标。圍繞發展定位，做大做強主業，充分發揮國有企業在暢通産業循環、市場循環、經濟社會循環的引領帶動作用；推動國有資本向科技創新、基礎設施、金融投資、文化旅遊等重要行業和領域集聚，向具有核心競争力的生命健康、精密機械、電子信息及半導體等優勢産業集聚。

（三）整合重組更紮實。根據業務相近、功能相同、優勢互補的原則，通過在集團層面優化股權架構，着力“打造一個地方龍頭企業”“做強一個城市運營載體”“做大一個港城開發集團”“做優一個産業服務平台”，形成4家國企集團相輔相成、相互協作、共同發展的良性格局。在發展模式上，各大集團依托基礎設施建設、公共服務形成的正向外部性，着力提升基礎設施效能和資産資源利用效率，形成政府投資與産業收益的正向循環。對标高質量發展要求，自覺将企業發展放在全市發展大局中考量，有效改善傳統的單一項目投資模式，實現産、城、融的一體化發展。

（四）保障機制更完善。堅持系統性思維，同步推進國有企業股權與管理權理順、現代企業制度的完善落實、國資監管的授權放權等重點工作，圍繞提高國有資本效率、增強國有企業活力的目标，不斷調整優化監管思路、監管内容和監管方式，突出政資、政企分開，真正實現以“管企業”爲主向以“管資本”爲主的轉變，着力構建科學合理的内部管理體制和運行架構，做好國資監管的“放活”與“管好”相統一，增強國有企業經營活力，提高國有資本經營效率，促進國有資産保值增值。

三  當前國企改革存在仍待解決的問題

改革推進的過程，就是發現問題、解決問題的過程。本輪改革共涉及237家企業、3000多名職工，難度大、要求高、任務重，前期國企發展中積累的償債付息壓力大、人員結構不匹配、資産有效性不強等現象，不會随着四大集團的組建而自動消失。這些瓶頸嚴重制約了國企的進一步發展壯大，也與我們面臨的發展機遇、擁有的資源優勢極不匹配。究其根源，主要有以下幾個方面：

（一）國有企業市場化經營制度體系亟待完善。國有企業市場化主體地位尚未完全确立，國有企業現代企業制度尚有缺失，一定程度上阻礙了東部某市國有企業的市場化運行與發展。政企不分、政資不分的現象尚未得到根本性扭轉，企業在項目建設與經營、重大決策、經營目标設定及人事管理等方面行政色彩濃厚，拓寬經營範疇、豐富經營項目的動力不足，推動市委市政府決策部署與市場相結合的意識還不強。亟需建立一套完善的法人治理結構和市場化經營機制，通過實體化、市場化的轉型，實現企業的可持續發展。

（二）企業債務包袱沉重亟需“扶上馬送一程”。2019年7月，爲了切實降低和緩解園區低層級融資平台的債務成本和轉貸壓力，東部某市實施了“大帶小”整合兼并運作，盡管園區企業的債務轉到了市屬國企，但曆史形成的資産、資源大部分仍在園區，未有效注入。比如，部分涉水企業，賬面資産2億元，有息債務高達10億元，資産負債嚴重不匹配，導緻市屬國有企業隻能代管而不能股權并表，長時間在體系外循環。

（三）國企人員結構不合理借用情況嚴重。一方面，東部某市國有企業1977名員工中，有509人被外單位借用，導緻政企人員混用，影響企業發展。另一方面，懂經營、懂市場、懂規劃的人才嚴重匮乏，管理人員專業能力和經營能力較弱，缺乏市場化經營所需的專業團隊和人才積累。

（四）行政事業單位資産資源亟需清理注入。在前期盡調中發現，行政事業單位資産權證不全、潛在資源價值不顯等問題還比較突出，需要重點予以清理、整合和挖掘價值。亟需通過資産評估、公開招投标、設立夾層公司等方式，充分顯現此類資源的市場價值，爲東部某市國有企業增加穩定的現金流收入，增強融資能力。

四 下一步工作重點

國企改革涉及面廣、政策性強、社會關注度高、困難挑戰多。下一步，要深入聚焦影響企業市場化運行的關鍵環節、重點問題，以提高質量效益爲中心，精準發力、有效破解，全力推動國有企業高質量發展，主要抓好以下五個方面工作：

（一）重構市場化導向的政府項目投融資模式。過去，在制度限制地方政府負債，地方收入有限又承擔巨大發展任務的情況下，形成了地方政府依靠平台公司融資加杠杆、經營城市、土地财政爲主要特征的投融資機制，平台公司現象是這種機制的集中體現。通過本輪改革，對平台公司進行重組整合，爲企業發展賦能增效，提高國企經營收益，減少國企對财政的“輸血”依賴，增強國企自身的“造血”功能。改革後的國有企業以獨立市場主體身份、以市場化方式參與政府重大項目的投資建設。國有企業可通過特許經營、授權經營、資源補償、購買服務等模式承接政府項目，做好和落實資金平衡方案，實現投資項目獨立核算、自負盈虧。

（二）強化管資本爲主的國有資産監管體制。過去國資監管權力和責任邊界不明确。一方面，政企不分對企業授權放權不到位，一定程度上影響了企業自主經營，制約了企業活力。另一方面，國有企業未能建立國資監管機構委派外部董事、外派監事制度，國資監管體系不完善，存在監管缺位、不力的問題。國資監管部門将在建章立制上做加法，在審批權力上做減法，抓好産權，下放事權，規範對國有企業的授權。充分利用人員委派、綜合評價、制度體系、信息化體系等綜合手段，實現由原來的事後監管向事前規範、事中監控、事後問責的全流程監管轉變，努力實現從“管企業”向“管資本”的轉變。管好國資規劃投向、國有資本收益、國有企業賬本、國有企業安全等，切實履行出資人職責。

（三）優化國企薪酬績效體系。長期以來，國有企業經營理念受計劃經濟思想束縛，薪酬管理理念滞後，高管薪酬與企業績效挂鈎不明顯，企業内部薪酬體系不合理，薪酬激勵措施效果不顯著等問題較爲常見。爲激發國企經營團隊創新發展動力，将根據企業發展階段、企業經營實績，逐步建立與企業效益、發展目标聯動挂鈎的薪酬體系。全面推進财務審計和信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制，形成更爲市場化的薪酬績效體系。

（四）規範國企法人治理機制。過去東部某市部分國有企業的法人治理結構不完善，多數企業沒有設立監事會，治理機制不規範。國企改革後，将進一步強化黨對國有企業的領導，把黨的領導融入公司治理各個環節，把企業黨組織内嵌到公司治理結構之中，并積極探索創新企業黨組織發揮作用的有效途徑，推動黨的建設與生産經營深度融合，更好地把黨建成效轉化爲企業的發展活力和競争實力。強調企業黨委的領導地位的基礎上，強調民主決策、規範操作，确保董事會高效運轉，依法治企，發揮經理層經營管理作用，确保國有企業決策的程序更加民主、決策的結果更加科學。

（五）創新國企融資渠道和方式。過去東部某市國有企業，尤其是園區企業的信用等級較低，導緻東部某市國企的非标融資偏多、融資成本偏高、融資方式較爲單一。本輪國企的主體重構工作有助于做大國企主體，下一步将通過建立“特許經營”爲核心的城市服務體系，在交通運輸、水利、污染防治、市政工程、生态修複、沿江沿海開發等基礎設施和公用事業領域，推進特許經營，強化資産資源的盈利能力，做強國企主體，進一步提升信用等級。抓好專項債、政策性銀行項目貸款、結構化融資等期限長、成本低的融資方式，增加企業債、公司債、中期票據等直接融資比例，切實降低國有企業綜合融資成本。

國企轉型升級重在修煉内功，在市場競争加劇、能力要求提高、新技術改變競争環境和手段的大背景下，隻有着眼長遠，同時綜合解決國企發展的内外部問題，才能破解國企改革難題，完成國企的轉型升級任務，不斷增強。