如何讓“地根”變“銀根”（之二）： 從土地經濟到園區經濟

中國國際經濟咨詢有限公司  博士後工作站  田力

一  引言 從土地經濟到園區經濟

我國土地制度改革與園區經濟的誕生緊緊相連，傳統“賣地經濟”已進入死胡同，開發區和産業園區在我國的誕生，無疑爲中國經濟發展作出了巨大貢獻，并爲中國成爲世界工廠、貿易大國和全球第二大經濟體提供了助力。土地制度決定土地成本，進而影響園區工業化，因此，上一期筆者研究了土地制度的演進及國際比較。園區建成後，爲吸引企業入駐，政府通常會給予稅收減免、稅收返還等優惠政策。然而，很多情況下企業僅将公司注冊在本地，未在本地開展經營活動，導緻園區難聚“人氣”，無法帶動區域及周邊經濟發展。于是，筆者将對園區建成後的“空轉”問題予以分析并提出有針對性的解決建議。

二 土地變現的典型化事實園區經濟的邏輯及纾困
園區經濟，實質是政府掌握發展的主導權，以地謀發展的土地變現載體。它讓政府重新掌握了土地發展權，讓土地成爲整個經濟發展的發動機。主要抓手：第一，通過土地招商引資，低成本供地。第二，通過土地融資開展基礎設施建設，打造投資環境。園區經濟推動土地變現的内在邏輯，即充分利用建設用地，釋放土地要素的低成本活力，盤活閑置土地資源，在新的空間布局思路下，尊重市場的選擇，增加地方财政收入、提高地方居民生活品質、推動地方經濟可持續發展。産業園區的發展形态，随着土地在要素市場中的價值和價格變化、産業在不同發展階段對要素需求的特征、城市形态和功能的變遷緊密相關。數字經濟時代的園區經濟已呈現出“四化”新趨勢，即網絡化、服務化、協同化和智能化。從園區工業化到如今的園區數字化，産業園區的發展也随着經濟發展進入新階段。根據國家發展改革委、科技部、國土資源部、住房城鄉建設部、商務部、海關總署六部委聯合印發的《中國開發區審核公告目錄》顯示，截至2019年，國家級開發區有552家，省級開發區有1991家。其中，國家級開發區中經濟技術開發區數量最多，達到219家；高新技術産業開發區和海關特殊監管區，數量爲156家和135家；邊境/跨境經濟合作區與其他類型則數量較少，分别爲19家和23家。然而，細數其中一二便會發現，開發失敗的園區不在少數。特别是經濟較爲落後的地區，如三亞互聯網信息産業園、科技城，貴陽大數據産業園等，雖有頂層設計上的定位優勢，雖有環境資源優勢，依然難逃“空轉”的纾困，留不住企業、留不住人，招不來商、引不進資。

三 國外産業園區成功因素分析
（一）園區經濟的國際實踐經驗歐美發達國家非常善于通過産業引領來實現小鎮的發展，産業的分布也非常廣泛，包括高新技術企業、金融業、農業、旅遊業和工業等。

表1 園區經濟國際實踐成功案例

數據來源：衛龍寶, 史新傑. 特色小鎮建設與産業轉型升級:浙江特色小鎮建設的若幹思考與建議[J]. 浙江社會科學, 2016(03):28-32.

 （二）矽谷的成功可以複制嗎？衆多學者對矽谷展開了深入的研究和分析，總結了諸多矽谷成功的因素。錢穎一（2000）認爲：第一, 矽谷公司的生産結構是開放型的；第二，矽谷公司的人才流動較爲頻繁；第三，加州法律環境較爲寬松；第四，對失敗的容忍度高；第五，矽谷人的生活和工作觀是“活着爲了工作”（Live to work）；第六，移民多。蓋文啓和王緝慈（1999）認爲促使矽谷成功的因素包括：衆多高技術人才與密集的大學（研究機構）、利于創新的特殊社會文化環境（勇于冒險）、風險投資、區域内的産業發展與集聚優勢和特有的區域創新網絡系統等。以上結論也得到了諸多學者的認同。然而，似乎哪一條都很難被我國二三線及以下城市發展園區經濟來借鑒。例如其中被廣泛研究的矽谷創新網絡，包括風險投資公司和高新技術創企業間網絡關系和高新技術創新企業之間的網絡關系。因爲，集聚網絡的形成是一個“先有雞還是先有蛋”的問題，如果産業園區能夠集聚高新技術企業、創業企業和風投等，自然也能形成多變生态網絡。就筆者對三亞和貴陽兩地實地調研的産業園區開發現狀來看，該條經驗無法适用。三亞互聯網信息産業園最初入駐的“京東數科”在看不到發展後，僅作短暫停留便另尋去處自建産業園區了。而貴陽的大數據産業園，發展至今也僅是一堆機器孤零零的在園區内跑數據，既沒有吸引科技企業的集聚，也沒有吸引人才的集聚。

四 我國産業園區可持續發展建議

第一，設置“門檻”，打破以往來者不拒的招商方式。以往産業園區的招商邏輯大多是先廣泛引入，當集聚到一定規模後再開始“挑選”。調研發現，最初引入的企業因進入成本低，在決定“出逃”園區時，沉沒成本和機會成本都較小，這就導緻園區内企業流動性較大、難聚“人氣”。因此，建議在一開始，就嚴格制定符合園區定位的目标企業範圍、制定嚴格的招商制度流程和規範的招商标準體系，重點考察項目本身是否符合園區規劃以及與已入駐企業的關聯情況，适當擡高門檻後才會留住更多的優質企業。園區要考慮自身定位，不要爲了擴大招商盲目采取“無需企業實體入駐、實體辦公、實體經營”的虛拟模式，避免“霍爾果斯”式發展。同時，建立企業退出機制，提高産業用地的節約集約水平。第二，提升“土地效率”，通過經濟手段對土地用途進行管制。當土地用途發生變化時，政府對增值收益征收高額發展稅，以降低土地增值的預期，防止囤地、炒地的行爲。加強土地利用的績效評估，對企業每3年進行一次是否符合入園承諾指标的全面評估考核，對土地容積率、投資、增加值、企業運營業績進行綜合評價。建立企業淘汰機制，對企業實行合同管理，根據土地利用績效評估情況，将達不到要求的企業清退出園區。同時，實行差别化的租金調整政策，對鼓勵類産業項目，收取較低的租金；對限制類産業項目，收取較高的租金。通過調高租金、到期不再續租等手段，引導一些不符合本國産業政策的工業項目轉移出去。第三，配套先行，讓入駐企業和人才無後顧之憂。政府強有力的基礎設施建設，是産業園區集聚提升的基礎。要把園區配套建設放在首位，在企業入駐前完成交通、郵電、供水供電、商業服務、金額服務、科研與技術服務、園林綠化、環境保護、文化教育、衛生醫療等市政公用工程設施和公共生活服務設施和信息基礎設施建設。針對欠發達地區的産業園區，還可借助國家扶持政策，引入對口的國有銀行、國有控股銀行設立分支機構開展金融業務；實行特殊的金融監管制度安排，如允許提高貸款利率浮動上限，實行差别存款準備金率，放寬不良貸款上限，給予央行專項再貸款支持等。第四，營造價值文化，打造“成功夢”凝聚創業者信心。矽谷車庫文化“洗腦”了一代又一代矽谷人，是那些白手起家的創業者成功夢的開始。然而，這種極個别的特殊案例是不具代表性的，但它産生的激發作用卻凝聚着一代代的矽谷人。我國較爲成功的高新技術園區，如中關村、華強北等，也都有類似白手起家的成功傳奇故事，吸引着四面八方懷揣成功夢的創業者。第五，形成以内部循環爲核心的創投體系。以往園區孵化和風投瞄準的都是外部力量，沒有形成良性的内循環機制。同樣以矽谷爲例，起初或許外部風投占比較大，主要孵化從外部吸引而來的創業企業。而到了中後期，很大一部分創新企業是從矽谷大企業内部“孵化”出來的，一旦形成了這樣一種良性生态，也避免了内卷的惡性競争。對于風投來說，投一個内部孵化的企業，更加便于風險把控；對于創業企業來說，相較于外部也更容易拿到投資。第六，建立實踐基地比建學校更加實際。政産學研用結合，是當下促進企業創新與特色産業園區發展的重要途徑。然而，大部分城市沒有高校、科研院所資源，也很難複制深圳經驗建設一所深圳大學一般的優質高校。那麽，與國内各大高校合作設立大學生實踐基地、博士後研究基地等，是更好的選擇。

參考文獻

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[2]   蓋文啓, 王緝慈. 從矽谷的成功看中國高新區的發展[J]. 中國工業經濟, 1999(12):34-38.

[3]   錢穎一. 矽谷的故事[J]. 經濟社會體制比較, 2000(01):28-35.

[4]   衛龍寶, 史新傑.特色小鎮建設與産業轉型升級:浙江特色小鎮建設的若幹思考與建議[J]. 浙江社會科學, 2016(03):28-32.