新型城鎮化建設中三條主線“是什麽、爲什麽、怎麽做”

中國國際經濟咨詢有限公司    政府事務咨詢業務部   王鑒男

城鎮化是我國經濟社會發展的重要主題，是改變我國提升城鄉居民生活水平、保持經濟發展活力、打破城鄉二元割裂體制的重要方式。城鎮化與國企改革、财政稅制改革、社會治理體制改革一道被認爲是中國改革的四大重要内容[1]。

改革開放以來，我國城鎮化率從1978年的不到18%增長到2019年的超過60%[2]，成績斐然。在我國經濟發展方式轉變、城市意義和功能變革、城鄉居民對生活質量要求提升的大背景下，以“城鄉統籌、城鄉一體、産業互動、節約集約、生态宜居、和諧發展”爲特征和理念的新型城鎮化得到重視和大力推進。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》中将城鎮化是“建成現代化經濟體系”的重要組成部分，并提出“十四五”期間要“推進以人爲核心的新型城鎮化”的要求。

八、優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化

31.推進以人爲核心的新型城鎮化。“實施城市更新行動，推進城市生态修複、功能完善工程，統籌城市規劃、建設、管理，合理确定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。強化曆史文化保護、塑造城市風貌，加強城鎮老舊小區改造和社區建設，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，租購并舉、因城施策，促進房地産市場平穩健康發展。有效增加保障性住房供給，完善土地出讓收入分配機制，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，完善長租房政策，擴大保障性租賃住房供給。深化戶籍制度改革，完善财政轉移支付和城鎮新增建設用地規模與農業轉移人口市民化挂鈎政策，強化基本公共服務保障，加快農業轉移人口市民化。優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用，建設現代化都市圈。推進成渝地區雙城經濟圈建設。推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設。”

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目标的建議》節選

一 、是什麽：新型城鎮化中哪三條主線？

新型城鎮化與城鎮化一脈相承，從棚戶區改造、舊城改造、工業企業搬遷、新區建設、産業園區打造、智慧城市，到村居改造、美麗鄉村建設等均是重要内容。雖然工作内容涉及衆多且随着時間推進不斷變化，但從中長期視角來看，結合新型城鎮化工作的要求和内容，可以認爲我國的城鎮化總體沿着并将繼續沿着三條主線開展。

第一，老城區改造，目前以城市更新爲代表，主要目标是将老城區改造成爲适合人居住的住宅區、商業區、服務區等，提升城市生活質量、優化城市結構布局。老城區主要指各城市的現有城區。改造工作包括如城區内工業企業/污染企業的外遷、老舊小區改造、舊街道和房屋的拆遷、基礎設施建設等，是棚戶區改造、舊城改造等政策的變革與延伸。

第二，新城區建設，目前以産城融合爲主要思路，目标是将新區的建設與産業發展深度融合，以免出現睡城式新區或缺乏生活配套的産業園。新城區建設以産城融合思想，将近、遠郊的區鎮的建設與産業園區、高新技術開發區、物流園區等結合打造，發展各地獨有的支柱産業，或承接老城區外遷産業。重點是在片區規劃和開發之前基于區域經營視角和區域内項目自平衡原則，将産業規劃、招商引資工作、基礎設施建設投融資規劃與區域總體功能布局、開發時序、産城互動方式等相結合，并且适度進行基礎設施的超前建設。

老城區改造和新城區建設能夠一定程度上解決城市的生活和産業發展問題，但難以解決城市承載能力有限、不能容納全部居民定居的客觀現實，無法實現“以人爲本的城鎮化”。故需要第三條主線——通過農村建設實現的城鄉一體化發展解決城市容量問題。通過村居改造、美麗鄉村建設等工作對周邊區域農村進行改造，并提供醫療、教育、水電燃氣網絡等公共服務和保障，使農村“就地城鎮化”，實現城鄉一體化的發展，從而避免人口集中湧入核心城市。

二、 爲什麽：這三個主線重要的原因是什麽？ 

1. 我國城鎮化發展的必然要求

我國城鎮化率2019年達60.60%，無論是短期内的“十四五”末達65%[3]、中期的2030年的70%[4]，還是2042年中國城鎮人口達到峰值時的76%[5]，我國城鎮化率仍有巨大發展空間。以2030年爲時點計算。總人口方面，根據國務院頒發《國家人口發展規劃（2016-2030）》預測，2030年人口達14.5億，國家統計局公布數字2019年我國人口爲14.0億。城鎮化率方面，則将從2019年的60.6%提升至70%。簡單相乘可得，我國城鎮常住人口将從2019年末的8.48億增長2030年的10.15億，即城鎮常住人口增長接1.67億。

這1.67億新增的城鎮常住人口中，根據國家統計局公布信息，又可分爲來自自然增長、區劃變動、城鄉遷移三個驅動因素，對城鎮化人口的貢獻分别爲23.6%、39.6%和36.8%[6]。除現有的8.48億人外，“自然增長”的人口将成爲驅動老舊城區改造的重要因素；“區劃變動”則将爲産城融合的新城建設帶來更大空間；而鄉城遷移則将對城鄉一體化發展提出切實的需求。

2. 支撐經濟和産業轉型升級的重要力量

與西方國家的工業化與城鎮化同步進行不同，我國工業化速度明顯高于城鎮化速度，可以認爲工業化的發展帶動了城鎮化的發展，但這也産生了“被動城市化”的問題，一方面是城鄉差距不斷拉大、城市承載能力承壓、鄉村人口流失；另一方面，我國高端制造業和現代服務業相對滞後，中低制造業發展較快、第一産業吸引力和競争力下降，産業轉型和升級速度不理想。

從經濟發展階段來看，我國在改革開放後充分發揮後發優勢，不斷吸引和利用外部資金和技術實現了快速的工業化。但是随着我國的後發優勢開始消退，以創新打造經濟增長新動能成爲經濟發展必然方式，而創新能力則需要在城市中培育。隻有城市才能實現創新所需的人次、資金、體制、技術等方面要素的高度聚集，爲創新提供土壤。從産業角度來看，中國的工業大而不強問題凸顯。高精尖的制造業離不開高質量的創新、研發體系和産業配套支撐。而各個國家和區域高端産業的企業總部或研發中心往往位于大城市、科技新城或與城市較近的産業聚集區域内。中小型城市、偏遠鄉村則難以聚合力量支撐高端制造業的發展。

要實現以上兩個維度發展，我國的城鎮化就必須從現有城區環境升級提升對人才的服務和吸引力、新區産業要素聚集、城鄉一體化發展承接鄉村人口三方面開展工作，即貫徹我國以19個城市群帶動新興城鎮化發展的政策理念：“…形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局；發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力…”。[7]

3. 解決中國城鄉二元制自然結果

我國的城鎮化發展伴随着城鄉二元體制的改變，重要内容即農民的市民化。但在我國地少人多的客觀條件限制下，農民的市民化不能通過全部湧入當前城市的方式解決。從人口角度來看，當前的城鎮化面臨着人來和人去兩方面問題。

“人來”即随着城市人口增多“攤大餅式”城市發展造成生活質量下降、競争壓力增大、生活成本增加。且由于普遍有着落戶難等問題，導緻外來人員和家屬無法平等享受城市資源。

“人去”指大型城市核心城區建成時間較早，生活便利性不高，導緻對外來人員吸引力逐漸下降。且随着核心城市周邊縣、鎮、鄉的發展，這些區域可以利用自身城市面貌較新、規劃更爲合理、落戶便利等方面的優勢吸引核心城市的人員，這對于城市中部分産業，如制造業，造成了極大沖擊，導緻産業的競争力下降。

爲了應對“人來”“人去”問題，各類政策或計劃被制定，如北京的人口疏解計劃控制城市規模，上海的積分落戶留住人才、二三線城市的“人才大戰”等。這些政策和行動在一定程度上達成了既定目标，但從更爲宏觀角度來看，行政化手段針對某一特定群體人員的疏解或留存不僅與人口自由流動的意願有悖，更不不符合市場經濟的基本規律。隻有從老舊城區、産業新城、鄉村建設三個維度共同發力才能夠更爲根本性的解決城市面臨的問題。

三 、怎麽做：怎麽解決資金問題？

經驗數據表明，中國城鎮化率每提高1%，需要追加近6萬億元的固定資産投資。如考慮随着城鎮化推進爲新增市民提供基本公共服務，則每人需要近5萬元公共服務成本[8]。按此計算，到2030年我國新型城鎮化資金需求量接近70萬億元。

1. 土地财政支撐有限

新興城鎮化内容豐富、對地方的資金投入提出了一定要求。過去的發展中，我國城市化資金對土地财政依賴極大。但這種“以地謀發展”的方式在城市化過程中也累計了不少風險，無法支撐新型城鎮化開展。

首先，在房住不炒的總體要求下大型城市和經濟發達地區城市土地供應受控、中小型城市縣城和經濟欠發達地區城市的土地流拍成爲常态，疊加房地産去化等因素，零供應、零成交現象屢見不鮮。土地出讓收入對地方政府預算收入貢獻降低、持續性收到影響。

其次，傳統工業園、産業園低價供地的問題凸顯。由于我國各産業園區之間競争加大，部分區域以低供地價格、高補貼等方式吸引企業入駐。但一方面高補貼和低價供地之下，企業對地方經濟的總體貢獻較弱。另一方面，産業園區與城市之間互動不足，園區周邊土地受益不足，無法實現反哺。中西部區域30%以上的國家級開發區存在虧損，省級、地市級開發區虧損更爲嚴重。[9]

第三，地方政府和各地平台公司前期以基于土地的資金循積累了大量的金融風險，部分地區債務壓力高、償債能力不足，借新還舊成爲緩解債務壓力的主要途徑。這種基于土地（和土地出讓金）的資金循環其實是提前支取了未來的土地收入，限制了政府未來的資金支付能力。

2. 積極尋找新的資金源

一是利用好專項債，做好新型城鎮化方面的項目儲備。近年來我國專項債新增規模不斷增長，2020年規模超3萬億[10]。相較其他融資方式，專項債融資成本較低、融資期限較長，是政府“開前門堵後門”的重要手段之一。作爲政府重點支持的“兩新一重”（新型基礎設施建設，新型城鎮化建設、重大項目）的投資領域之一，各地方政府在推進新型城鎮化的過程中，應利用好專項債這一融資方式，抓緊進行項目儲備和申報相關工作。

二是新型城鎮化建設基金或園區建設基金。此方式在澳大利亞、新西蘭等城鎮化較晚的國家中應用較多，可作爲我國新型城鎮化中解決問題的重要方式。新型城鎮化建設基金即以城市爲發行主體（中國可爲省、市、縣），以具體的城市公用事業項目，如地鐵、水電熱氣等，爲融資标的。政府或國有企、商業銀行或政策性銀行作爲基金主要出資方成立基金，并可邀請金融機構、投資機構等共同參與，推動項目啓動[1]。項目啓動後，再通過發行債券、REITs等方式進行資産證券化，促進資金回流，從而形成良性的循環。

三是運用PPP等方式，充分引入社會資本。PPP作爲引入社會資本與政府共同進行基礎設施建設的模式，能夠有效緩解政府在新型城鎮化中面臨的資金壓力，實現風險共擔、利潤共享。當前的PPP項目在基建、環保類等領域使用較多，其特點在于政府需求、投資标的、項目收益、運營方式等均較爲明确。在新型城鎮化領域，要以項目自平衡作爲基本條件，将老城區、新城區、城鄉一體化結合角度進行組合包裝，除建設外，還可将設計、運營等環節納入進去，增加項目赢利點、延長盈利周期，從而滿足PPP項目要求。

四是放開市場準入限制，引入民營資本。我國傳統的城市建設中，水電燃氣、公用環保等部分領域仍限制任然較多。以市政環保爲例，二三線城市、北方城市仍爲傳統的政府/事業單位負責，或區域内國有企業負責，市場化主體被無形條件限制在外。在新型城鎮化建設階段，則應進一步消除對民營資本的限制，尤其在老舊小區改造、産業新城建設、城市公共服務提供、交通（軌交）建設、智慧城市等領域放開投資限制，充分引入民營資本，部分方面允許民營資本主導，高速高效推動新型城鎮化建設和發展。

參考文獻

[1]《大變局與新動力—中國經濟下一程》，厲以甯

[2]《2020年社會藍皮書》，中國社科院

[3]《中國農村發展報告2020》，中國社會科學院農村發展研究所

[4]《國家人口發展規劃（2016-2030）》，國務院

[5]《新基建》，任澤平、馬家進、連一席

[6]《中國人口大遷移：2019》，任澤平

[7] 2019年中央财經委員會第五次會議，http://www.xinhuanet.com/2019-08/26/c_1124923884.htm

[8]《城鎮化資金從哪來》，中國國際經濟交流中心

[9]《“十四五”必須推進的土地制度改革》，劉守英

[10]《弱周期中的博弈與擴張—基建行業2020年投資策略報告》，中泰證券